中国城市化的内生机制及其深层挑战

发表于 讨论求助 2020-04-01 10:08:54

 

1 怎样观察中国城市化

在这个世界上,除了语言、货币这些人的创造物,城市可以说是人类文明主要的载体了。城市无论是贫穷还是富裕,是年轻还是衰老,是优雅还是俗气,都跟城市的建设者和居住者的状况密切相关。马克思曾经说过,蜜蜂建造蜂巢的本领使许多建筑师相形见绌,不过建筑师从一开始就比蜜蜂高明之处,是建筑师在筑房之前已有了自己的设想。人类是根据自己的思想去改造世界的。目前,中国正在经历快速城市化,如何审视这个历史性的机遇和使命,把这件事情做好,应该认真思考之。

Peter Hall[1] 将世界上的城市分为三类:一类是发达国家“应付老龄化的成熟城市”,这类城市的特点是人口总量稳定或者下降、经济成长和转型缓慢,并且有处理环境问题的相关资源;一类是“对付非正式超限发展的城市”,包括撒哈拉沙漠以南的非洲、印度次大陆的许多城市、绝大部分伊斯兰中东城市,以及某些拉美和加勒比地区的贫困城市等,其特点是人口总量快速增长(包括迁移和自然增长),经济严重依赖非正式行业,贫困现象非常普遍,环境和公共卫生等基本问题突出、管理困难;还有一类是“应付奋力成长的城市”,主要分布在东亚、拉美、加勒比和中东地区,中国大部分的城市也在此列,其特点是人口总量增长率在递减,某些城市还面临老龄化的前景,这些城市经济增长依然迅速,但同时也面临经济增长所带来的环境和其他社会问题。

所谓城市化,究其本质是空间资源的重新配置,涉及了经济地理的重塑,也关系到这种变化背后的制度安排和利益调整。城市并非今天才有,如果了解城市发展史的话,数千年前就有城市存在了。但是真正开始城市化,以推进大部分人口进入城市和以非农就业为主这样一种状态,则是在较近的时间内形成的。欧洲伴随着工业化完成的城市化,已有一百多年的历史。环顾近20年来,有两个重大事件对中国的城市化产生了深远的影响:一是1992年邓小平南巡讲话,坚定地确立了市场经济,使得中国进一步改革开放并在2001年加入了WTO,从而使城市化获得了强劲的发展动力。二是2008年以来的国际金融危机,在此之前,由于中国融入了全球化,中国作为加工贸易国与另外两类国家——像美国是进口消费国,进口中国的产品,而澳大利亚这些资源型国家向中国输出资源,相互之间形成了一个“金色三环”的分工格局。但是,金融危机之后这种分工格局被打破,中国的外贸和沿海地区的发展受到了打击,中国建立在传统工业化基础上的城市化也受到了挑战。

这些年来,谈论城市化的声音不绝于耳,人们对中国的城市化进行了反思,还提出了“新型城镇化”的概念。中国的城市化之路究竟应该怎样走?城市化的路径、机制是什么?之前的做法有什么成绩?又有什么问题?应该怎样加以改革、完善和优化?中国作为人口大国,如此大体量的城市化,对全人类的未来有怎样的影响?无论如何,中国城市化采取什么模式和道路,对市场、对环境、对国际关系都会产生巨大的影响。因此,研究中国城市化包括相应的观察和批评,都要放在“发展和转型”这样一个大的演化框架下去思考。

2 中国城市化的十大悖论

2.1  行政化

中国城市跟国外城市最大的不同之处,在于其行政化的等级制和审批制。欧洲从中世纪开始就有了“市政法” [2],确定了作为城市政府的权力:开办市场、征税、市民的政治自由权、立法权等,城市有“自治权”,到现在一直如此。对比之下,中国的城市有着明显的行政等级,按照马克斯·韦伯[3]的分析,中国“官吏的所在地是城市一个决定性的特征,而且城市是按照官吏的等级分类的”。最高等级的是直辖市,直辖市里面有中央政治局委员;下面是省会城市,里面有中央委员;然后是副省级城市、地级市、县级市等等;中间有一个垂直的等级管理,这个与西方城市迥然不同。再一个是审批制,中国城市的设立以及城市权限的大小必须由国家来审批。由于不同等级城市的权力也不相同,低级别的城市就有很大的冲动去升格为高级别的城市,方法是通过做大GDP或其他方面的政绩使权数变大。

行政化的功能,表现为中国城市是国家自上而下的一个治理系统。市委书记、公安局长基本上不是出自本地人,而是由上面指派下来的,他要遵从上面的意志。在国外的许多城市,你不是本地人,要选市长,想都不要想,你必须为本地人说话。城市的设置和治理,以及城市与所在行政区域的关系,中国不同于别的国家。省区的大小和城市的数目,主要是从国家治理的角度来考虑的。我们省域的规模是不是太大?在经济、人文、治理上合理不合理?这个问题早在上世纪30、40年代就曾经热烈议论过。现在的趋势是逐步而稳健地向划小的方向发展,比如海南从广东析出,重庆从四川析出等等。中美两国国土面积相似,中国有34个省、自治区、直辖市、特别行政区,美国则有50个。由于中国省的规模过大,导致省下面的行政等级增加。另外,省与下面行政单位是什么样的关系?是省管县还是市管县?其绩效有何不同?这方面的文献很多,都与行政化议题相关。

这里稍微展开一下,在英国、比利时和荷兰,一个地方之所以称作“城市”,可能是因为它在历史上具有重要性或者与王室有某种联系,如那里有一座大教堂、一所大学、一个市场或一个法庭。在法国,如果一个地方的居民住宅之间的距离不超过200米、人口又超过2000人,那么,该地方就是一个城市,而不考虑那里是否有一个核心,是否具有明显的乡村特征。在北欧斯堪的那维亚国家,只要一地集中居住了200人以上,就被当作是城市,而实际上,那个地方可能完全是个乡村。美国的城市定义是,在较小区域内人口达到或超过2000人的地方,以及城市化地区(由至少一个大的中心城市以及周围地区构成的区域),城市都有民选的议会。在日本,认为城市应有50000人或更多的居民,其中60%或更多的房屋位于主要的建成区,而且60%或更多的人口从事制造、贸易以及其他类型的城市经济活动,并具备相应城市设施和条件。可见,各国对城市界定的标准不尽相同,有单纯用某级行政中心所在地、或单纯以居民点人口数量、或单纯以城市特征为标准的;也有将两个或几个因素结合起来定义的,比如考量居民点的人口数量和密度指标,再有用人口规模和城镇特征或者人口规模和从业结构的指标,或者取多个指标作为标准的。中国就属于综合考虑的,设市标准很严格,要考虑经济发展水平、人口规模、城市特征以及行政管理的需要。其主要特点,第一是突出行政管理功能;第二是指标的综合性,有多项指标要求;第三是城市的审批停止多年了,现在全国从直辖市到县级市共有660个城市,如果按照以前的标准,中国至少可以有上千个城市;第四是人口规模很大,市区非农人口100万以上为特大城市,50-100万为大城市,20-50万之间为中等城市,10-20万是小城市,除此之外中国还有近两万个镇。中国目前有6个千万人口以上的城市,500万以上的21个,100万以上的134个;而美国3.6亿人口,百万人口规模城市只有9个。由此不难发现,中国和国外关于城市定义的差异的确不小。

2.2 规模与“城镇化”

城市规模究竟是大好还是小好?也是见仁见智,引发了很多相关的讨论。在国内有代表性的是费孝通先生的“小城镇”论。费孝通是一个社会学家,他反对资源纯粹被城市攫取,更多考虑的是工业化过程中农民怎样分得一杯羹,从而避免城乡对立和农村贫困化。他思考问题的核心是农村怎样通过发展小工业吸纳更多人就业,从而使农民分享工业化的好处,这是一个有良知的社会学家的诉求。但他不是一个经济学家,没有考虑到大城市的集聚规模效应。另外一些学者,比如FujitaHenderson[4]认为,中国城市化滞后,城市分工不充分,城市集聚程度不够,中等城市还不够大。他们研究发现,2000年中国空间基尼系数为0.43,低于世界平均水平的0.564,中国城市体系扁平化比较明显。而麦肯锡全球研究院则对中国大城市发展的趋势非常乐观,麦肯锡报告[5]指出,到2030年中国将出现221座100万以上人口的城市,其中有23座500万以上人口的城市。大家要知道,目前欧洲才有35座100万以上类似规模的城市!这种场景在人类城市化历史上前所未有。

中国地方政府普遍存在着“大城市偏好”。以前中央政策限制大城市发展,现在各地政府都有很大的冲动把城市做大,由于行政等级制的缘故,做大之后控制的资源更多,话语权也就更大。课题成员曾参与过不少城市规划,深知地方官员的心态。比如四川广安是邓小平的故乡,原来是个县,因为地位特殊从南充分出来,成为一个地级市,现在要规划成100万人口、占地100平方公里的大城市,实际上广安全市总人口才300多万。规划的意图就是把市区周边几个临近的县和市通过大交通和产业布局的方式组合成一个大城市,批了一个国家级经济技术开发区需要招商引资,要是不搞大的话就很容易被重庆和成都边缘化,诸如此类。每个地方都有动机把城市做大,若按照各地所规划的人口和GDP指标,加总起来的数据将远远超过国家公布的数据,恐怕要大好多倍。到全国各省和地方调研走访,感觉到每个地方都卯足了劲头竞争,力争赶超。当然,在现行体制下这种做法也不是全然没有合理性。现在中国发展非常快,有些投入比如铁路、公路、机场等基础设施的大量建设,从短期来看可能是效率低下的,但对于国家的长远利益而言,交通发展可以促使内地的劳动力、资源和产品流动起来,从而融入国际国内市场,大大地减少交易费用,这个作用绝不可低估。就地方上来说,有些建设比较超前,但却可以把未来的发展放在一个比较好的框架里。就像当年浦东的世纪大道和世纪广场,刚建好时有人批评说“这个地方人和车太少了,有些浪费”,现在看来一点也不浪费。

对城市规模大小的看法要因地制宜,有的是从便于管理的角度,有的是从公共设施利用效率的视角,还有的是用微观的观点去分析。比如地方建设机场,江苏南通机场刚建成时,当地老百姓载歌载舞,但是因为航班太少营运成本太大,一直亏损,最后只好把机场送给了东方航空。实际上,不同规模的城市应该根据自己的功能来承担相应的基础设施投资。比如我们读霍华德[6]的《明日的田园城市》一书,他的“田园城市”设计最优规模是32000人,以英国的样本来看,这样的规模确实就到位了。可是放到中国,一个城市至少要一二十万人口才有较多的就业机会,才会有较好的公共服务,城市功能才比较完整,这恐怕与发展的阶段相关。可能要在城市化率提高到相当程度、公共服务均等化之后,较舒适的城市规模才会减小。尽管可能存在最优城市规模的分布,然而单一的最优城市规模却没有,这是因为城市规模变化带给不同的企业或居民的收益是不一样的。正如凯文·林奇[7]所说,最优规模不是一个,而是一个系列的规模,它适合于不同的功能,尤其是适合于居民对诸如特性、可达性和控制管理等方面的不同偏好。

讲城市人口规模,去长三角和珠三角跑跑,就会发现一些镇的规模非常大,不少已有十多万乃至几十万人口,但是管理跟不上。如前所说,中国的城市是讲等级的,这些镇就缺少许多设置,比如城市管理、规划、公安等等机构,只是县里、市里派出的,根本不能适应城市发展的要求。由于行政机构的设置都要与它的等级相应配置,所以这也是一个急迫的问题。比如浙江温州的龙港镇名气颇大,是靠农民自己投资建起来的一个镇,建成区人口就有二十万,但是管理滞后,整个镇上就十来个正规警察,交通堵得一塌糊涂,这种状况完全不适合现代城市发展的要求。一些地方提出来搞镇级市(即县辖市),如果有条件的话完全可以尝试。几年前浙江官方宣布将在27个经济强镇首先开展培育小城市试点后,有关“镇级市”的话题再次引发社会各界不少争议。我们要冷静地看待镇级市概念本身的作用,它只是强镇扩权的一种方式,是在城镇化进程中,必要的行政管理方式调整。要能成为以“市”建制的镇,或“镇级市”,其真正的内涵在于“城市功能”、“独立性”和“辐射性”三方面。一个镇是以“镇”相称还是以“市”相称,其实仅仅是一个名称的改变,关键还是要看当现有镇域经济发展到一定水平,“镇建制”(或“市建制”)是否会束缚(或释放)其进一步发展的提升空间,当后者有利时,选择后者是理性的,哪怕要进行一些体制上的改变、突破也是值得的。讨论“镇级市”,原则上不应过分强调“行政级别”。

众所周知,“城市化”是国际通行的叫法,在中国的官方文件里却被称为“城镇化”。其实城市化和城镇化的含义本质上是一样的,中国之所以要特别地叫“城镇化”,还是与行政化以及农村人口多、其基本的人口聚集单元还要依靠城镇有关。因为镇不同于城市,镇的功能是吸收农村人口,而且成本较低,政府担心一叫“城市化”,地方会只热衷于发展大中城市。实际上,大城市有很大的权利,包括财政和用地指标等各方面的利益都可以越过下面直接控制,使得下面的行政等级尤其是最底端的乡镇发展不起来,而强调“城镇化”可以兼顾到县城和镇的发展。



2.3  人口和户籍

中国人口数量之大,大于OECD国家的总和。也即是说,现在世界上发达国家的人口加起来还没有中国的人口多。中国人多资源少,这一点与西方国家不一样。在中国,省的规模也很大,欧洲有40几个国家,人口超过 1000万的只有15个,而中国的34个省、市、自治区、特别行政区,只有香港、澳门、海南、青海、西藏、宁夏少于1000万,其他的都远远超过1000万,接近甚至超过1亿的都有几个(要知道全世界人口超过1亿的国家总共才12个)!除了人口总量大,人口密度也非常高。Friedmann发现,中国农村具有很高的人口密度,有些甚至超过西方国家的城市人口密度。按照前面说的法国的城市标准,建筑物距离不超过200米、人口2000人以上的地方都可以叫城市的话,那中国有太多这样的地方了,任何一个镇甚至大一点的村都可以叫做城市了。所以,有许多事物你要不身处在那个背景里是很难感同身受的。

还有就是人口迁移和移民问题,中国规模巨大的人口流动是一个十分突出的现象。仅河南一个省,农民工省内流动1200万,省外800万;又如四川广安市,“五普”的户籍人口数字为460万,“六普”常住人口比之减少了100多万,这100多万人口流出去了,最终能不能回流就很难说了,主要取决于当地就业机会和收入水平能否增加。人口流出地与人口流入地的情况有很大区别,所有政策安排比如说教育经费、土地指标等,都是按户籍人头分配的,这就给人口流出或流入的不同地方造成了新的利益切分。另外,经济学分析人口迁移现象关注的往往是两地的收入差距,其实移民的迁移行为不只是考虑工资差异的问题。曾经轰轰烈烈的三峡移民已经回流了将近一半,背后的原因很复杂。移民会涉及到社会资本问题,比如某人在故地有很好的人脉关系,移民之后这些社会资本将大为贬值甚至损失殆尽。这说明人的行为是很复杂的。

对如此大规模的人口和人口流动怎么进行管理? 自古以来,中国关于户籍、土地、征税诸方面的管理都很发达。户籍制度是国家治理的一种方式,背后有着深刻的社会福利含义。国家维持城乡分割的户籍制度的背后,归根到底是因为城市能够提供的就业岗位不够,能够提供的社会保障不足。人们可以批评这是不公平的,但重要的是要看维持户籍制度背后有什么样的利弊。中国之所以能挺过国际金融危机来袭而没有产生大的社会动荡,一个关键的机制是几千万农村劳动力即使失业还能回到农村。因此,应该通过承包地、宅基地、农房等“确权”,再通过一定的自由的方式,使得农民既能出来,当遇到经济波动时又能返回,这种有弹性的流动机制是有生命力的,一定要珍惜。西方国家工业化以来花了200年才解决城乡问题,我们不能太急功近利。按照刘易斯所讲的,城市化的过程就是将两元社会变成一元社会的过程。农民在这个过程中有很多时候处于不利的地位,一方面这是因为城市的主导产业科技含量高,创新周期短,不断有资本的投入,而农村的劳动生产率提高比较慢,袁隆平攻关了大半辈子粮食亩产才能提高几斤,不像工业产品更新换代那么快;另一方面,城市利益集团的话语权强,政府出于GDP竞争也倾向于“城市偏好”。所以,在这种情况下对农民和农村的转移支付必须要做好。

地方政府对待户籍制度的态度,在很大程度上取决于现行政策以及财力的大小。以深圳为例,该市2014年有1300万常住人口,其中包括1000万流动人口,300万户籍人口。医院、学校、廉租房究竟是按照1300万还是300万人口来规划和建设,完全不是一档子事。看来这些问题需要一步一步稳妥地去解决。户籍制度背后的含义非常复杂。现在还出现了一种现象,在一些地方反而是农村的户籍比城市户籍值钱,因为有一些分红,还有宅基地,宅基地是很值钱的,如果它本身靠近城市的话。一些发达地区的农民并不热心追求非农户口。可见,尽管户籍制度问题这么严重,但仍然发挥着作用,到底还有没有合理性?

2.4  城市化率

中国官方统计的城市化率2015年为56.1%,这一数字究竟是高估了还是低估了?有人认为高估了,因为按照户籍人口计算中国城市化率只有37.5%。也有人认为低估了,因为按照就业角度看应该高于56%,像沿海地区现在到处都在工业化,许多农村工业及其从业人员没有算在城市人口里面。比如浙江上虞市崧厦镇是中国伞乡,那里的每家农户都在做伞,把伞骨和伞面缝牢,做一把伞两毛钱,老人、媳妇全在家里辛苦地劳作,这完全是勤劳革命,中国制造就是这样出来的,如果这些就业人口也算在里面的话,现在的城市化率就会更高一些。那么,我们该怎样来测算城市化率呢?世界上尚没有统一的城市化率的定义。各国关于城市的定义并不一样,城市化率的标准也不统一。一般来说,一国城市化率的高低,与其产业结构、经济发展程度有关,与人口的多少、农业的发展水平、全球分工等因素有关,还与城市的统计定义有关。欧美有不同的情况,日本、韩国、印度、巴西的情况也都不一样。新加坡粮食全部靠进口,农业在国民经济中所占比重不到1%;摩纳哥这样的小国,甚至可以没有农业;而像中美一类大国,不发展农业是不行的。尤其是中国,人口规模巨大,粮食可以有部分进口,但还是要做到基本自给,不然的话,一定是我们买什么什么就涨价,就会被动。

中国城市化滞后于工业化的原因,与独一无二的土地制度和户籍制度有关。中国的土地制度和户籍制度是为工业化而特别设计的。巴西是农场主制度,农民没有土地,进入城市之后找不到工作,只好生活在贫民窟里。巴西、印度和非洲国家有许多贫民窟。人家把劳动力储备在贫民窟里,我们通过户籍制度和土地制度储存在了农村,再加上有弹性的社会制度安排,使得农民在受到经济波动的冲击之后仍可以保持基本稳定的生活。

人们往往依据诺瑟姆曲线,或者因为看到发达国家城市化率一般是70%-80% ,就以此推论中国城市化率至少可以达到70%,认为还有很大的空间。但是,结合中国国情,看一下人均资源占有量,几乎所有资源的全球排名都是倒数,100多位、200位的都有,在这样的情况下,究竟多大的城市化率诉求才是合理的? 在农业时代,城市人口的上限取决于余粮率——农民除了自用以外所剩的粮食能够供养的人口。这个城市化率与余粮率的关系是经济史学家赵冈提出的,他认为古代城市发展主要受着两个因素制约,一是城乡人口流动性的大小,二是城市的粮源。余粮率的大小决定了城市的数量和规模。举例来说,假如一国的余粮率是10%,则在无进口粮食的条件下,全国城市人口的比重很难超过10%。如果农业生产力提高,余粮率上升至20%,只要有足够的动力,城市人口就可以增加到20%的上限。反之,如果余粮率下降,则城市人口的集中程度便随之下降,城市人口比重不但要减少,还要疏散城市人口加以调整。这种情况一直到中国20世纪50-70年代还有发生。到2010年,中国第一产业GDP占比10%,就业占比36%,农村人口比例更高些,表明有更多的农民可以转移出来。但是,实际城市化率究竟是多少,还要取决于就业机会、公共支出以及各项制度的匹配状况。现在各地提高城市化率的做法可谓五花八门,包括房地产拉动城市化,产业园区拉动城市化,教育点集中拉动城市化,乃至变动行政区划等等。

城市化率究竟有怎样的限度?发展的空间到底是怎样的?这需要不断地探索和调适,除了人口进入大中城市,还应有就地城市( 镇) 化,方式可以有许多种。作为大国的中国城市化率不可能达到百分之百,美英法日等发达国家也还需要农业,还有农村。美国至今仍有40%的人口生活在不到1万人的小城镇或农村。所谓农村就地城市化,就是农村人口不向城市迁移,而是在原有的居住地,通过发展生产和增加收入,完善基础设施,发展社会事业,提高人口素质,改变生活方式,过上和城市人一样的生活。中国已有成千上万个就地城市化的类型,一类如江苏张家港市永联村和江阴市华西村,这些地方的农民基本上不再从事农业生产,已经转移到二、三产业上,农民收入水平、生活环境和居住条件甚至优于城市,被誉为乡村都市。华西村大家都很熟悉,造了300多米高的大楼,当时300户人家每户出资一千万,楼里纯金制作的金牛就花费3个亿。2012年华西村的销售额500多亿,上缴税收8个多亿,人均年收入9万。另一类新农村如浙江安吉县高堂村、成都市三圣乡五朵金花、广东番禹市大岭村等,或者靠山吃山搞旅游养生,或者农民回乡创业,生活安逸富足,垃圾集中处理,环境风貌怡人。这样的例子还有很多。总之,中国应追求一种“合宜”的城市化率,要因地制宜,能够适合各种变化,寻找到合理的有生命力的模式。


2.5  区域分工和城市体系

我们上小学时就知道,中国是“人口众多,地大物博”,但实际上人口多的地方地不大、物不博,地大物博的地方人烟稀少。两者并非叠加在一起,而是相互分离的,资源如石油、天然气、煤、水能等等都呈逆向分布,所谓西气东输、北煤南运、南水北调即是,长距离的运输成本高得惊人,物流成本十分昂贵。包括人口的分布、中西部农民工到东部打工也是如此,带来巨大的交通压力,尤其是春运,这些都跟地理分布的状况有关。中国和美国不一样,只有一边靠海,分东部沿海和内地(中西部)。根据新经济地理学原理,地理位置非常重要,在全球分工中,沿海地区在区位上当然是有优势的。中国距离海岸线200公里范围内的沿海地带,仅以不到10%的国土面积集中了全国55%的就业人数;当距离扩大到700公里时,该范围内囊括了全国就业的85%,与刻画了人口分布状况的胡焕庸线相吻合。这种区位差异非常大,因为这么多年中国经济和城市发展,很大的一块是靠FDI推动,是参与全球化分工的结果,而且很多政策也是倾向于沿海城市的。而像教育、医疗机构等公共资源的配置现状,更是畸形。中国“211”和“985”大学的布局基本上都是与区位差异同构的,这与英美等国高校均衡分布的状况很不一样。

怎么看经济学家争论较多的一个问题,即投资在中西部和东部哪个效益更高?像中国这样的大国需要控制好平衡点,有许多事物不能只用短期或局部效益来衡量,大国有充分的空间可以使区域合作的效用达到最大。对于西部开发,我们要思考其发展空间到底是什么?其发展的重要性我们已经认识清楚了吗?究竟什么才是区域之间真正的失衡?思考西部问题更需要新的战略思维。一方面,西部有丰富的资源(矿产、旅游、人文),是中国对外开放的另一半疆域(想想历史上丝绸之路的意义),是巨大的增量。另一方面,西部发展若长期滞后肯定不利于国家的稳定,会成为实现“复兴”的掣肘。所以,经济账要算,政治账也要算。当年沙俄东扩、美国购买阿拉斯加的战略不可复制,但那种视野让人醍醐灌顶。以往的一些研究,或过于计较投入产出,不算大帐;或过于关注区域GDP总量的失衡,其实人均GDP指标以及基本的公共服务更应该得到重视。西部开发以及城市发展在国家城市体系中的定位究竟如何这一点非常重要。

城市是集聚经济的产物。集聚经济有两种:马歇尔-阿罗-罗默外部性(Marshall-Arrow-Romer externalities)和雅各布斯外部性(Jacobs externalities)。两者对不同行业的作用不同[9],前者出现在一个行业内(地方化经济),在传统的工业领域专业化程度越高规模效应越显著;而后者产生于行业多样化的城市中(城市化经济),在新兴工业领域行业越多样化知识溢出效应越明显。国家城市体系(包括城市群之间和城市群内部)的分工该如何决定?背后的机理是什么?BlackHenderson[10]指出,1950-1970年之间,美国大都市产业专业化有钢铁、纺织、汽车、造船、飞行器、造纸、石油化工等行业,大多数城市只是在几个行业内进行生产。美国的制造业选址地点经历了特大城市生产-郊区化-中小城市-发展中国家的过程。相比之下,中国的城市由于强烈追求GDP增长,导致各城市的产业结构雷同。中国大量的中小城市需要按照马歇尔-阿罗-罗默外部性来组织工业生产,应在特定的某一个行业或几个行业内进行专业化,以获得更高的生产效率,从而形成自身在区域内的独特地位;而大城市和特大城市应专注于发展服务业,使得其中或者辐射范围内的厂商分享雅各布斯外部性,因为大城市内人口的规模大,交易活动频繁,要素资源集聚,创新有可能成倍出现。大城市可以吸引更多的就业,在后工业化时代的日本,中小城市到了晚上一片冷清,年轻人都跑到大城市去了。大城市与中小城市的功能不同,需要进行合理的分工协作,而非各自都发生错位。

在大的战略格局统领之下,需要更好地发挥市场机制的作用。产业的分布跟许多因素相关,比如运输成本,若产品是重量减轻型的(如葡萄酒),企业选址会靠近原材料产地;若产品是重量增加型的(如啤酒),企业选址则会靠近消费者所在的市场。这是市场规律使然。地方特殊的资源禀赋也很重要,比如茅台酒的酿造离开茅台镇就不行,还有像大庆、库尔勒的油田,焦作、阜新、鄂尔多斯的煤矿,等等。新疆地大物博,煤储量占全国比重约为40%,油30%,气33%,此外,风能资源也很丰富,所以风力发电产业发达。浙江海宁皮革城、义乌小商品城的成功,则是人力资本作用之果,那里自然资源稀缺,但劳动力充足、能工巧匠多,闯出了一条条有竞争力的就业路子。众所周知,当年英国人港口选址的能力很强,像直布罗陀、开普敦、孟买、新加坡、香港、上海以及苏伊士运河、马六甲海峡、加勒比海诸岛等等,很有全球化的眼光。而上海最早选址重视内河漕运,在老城厢(有豫园、城隍庙)建城;英国人选址重视远洋航运,所以选址在外滩,到现在依然是上海最好的地段。上海航道的物理条件虽然不是太好,但是它可以辐射全国经济最发达的长三角地区,集聚经济效益不错。包括大飞机项目落地上海,也是因为上海城市的综合配套能力最强。还有比如迪士尼乐园选址要求很复杂,在国际市场的三个迪士尼乐园之外挑中上海,也是考虑到上海及周边地区人口稠密,财富集中,消费力强,文化氛围适合,而且交通便捷,餐饮、住宿等配套设施齐全,会有可观的市场前景,所以迪士尼会选址上海。企业是最聪明的,完善城市体系除了政府的科学规划,主要的活力来源于企业和居民的选址。

2.6  产业发展与节能减排

中国尚处身于前工业化、工业化和后工业化并存的混合发展阶段,由于本身具备的人口规模和充足的人力资本,可以将门类齐全的产业做成举世无双的规模,即庞大的“中国制造”。许多领域只要中国人进入了,就会形成巨大的产能。从鞋子、服装、玩具、电脑、机械、运输设备到军工产品,除了自用还有大量出口。中国同样的产品往往性价比好,具有竞争优势。当然,高科技领域显得薄弱,但有些方面进步也已经相当突出,包括民营企业像华为的产品、服务和华大基因的科研能力都让人刮目相看。如去华大基因看看,可见一批年轻人在从事世界领先的大规模测序、生物信息分析、细胞克隆、健康检测、农业育种等科研工作,很是感奋。华大基因的盈利模式很特别,先在权威杂志发表论文,然后向合作单位出售研究成果。某些重要的研究发达国家因为伦理约束不能做,其他发展中国家没有钱做不了,我们既有钱做,又少有人为的限制,就可以有所突破。在很大程度上,中国的比较优势是有大量“物美价廉”( 素质高成本低) 的劳动力。不过,现在中国劳动力成本上升很快,一方面促进了产业转型,更多的企业开始倾向用机器代替劳动力;另一方面也碰到了一个难题,中国劳动力就业压力那么大,究竟应该鼓励劳动密集型的技术还是资本密集型的技术?

大概10年前,《中国国家地理》杂志策划了很棒的两期内容,每个省选一户人家,对每个家庭的人口、住房、就业、收入和资产的情况做一个真实记录,用照片拍下来。其中不乏有价值的细节,比如大部分农户已有电视机,许多农户都喝桶装水,有摩托车的不少,有的开始烧煤气,有的三代同堂,有的空巢家庭,也有的出现留守儿童。现在已经过去10年了,如果再对这些人家的情况做一追踪反映,透过这些家庭细胞来观察中国的变化,将是一件非常生动有趣的事情。当年河南的一户农家比较典型,家里4口人有2亩地,粮食够吃;还购置了一台农用三轮车,花钱依靠搞副业跑运输,要不出去打工。说明工业化已经渗透进农村的生活。这些年中国发展很快,越来越多的人买了汽车,往沿海地区跑跑,你会在一个集镇上遇到堵车,甚至连村里也开始堵车了,汽车普及的速度之快真叫人匪夷所思。

与此相关,城市化会使得城市居民比农民增加更多的能源使用量。GlaeserKahn[11]通过研究城市规模和城市碳排放量之间的关系,发现城市规模与居民生活的碳排放量存在一定的正相关关系,大量新增城市人口将导致更高的碳排放水平。城市居民的能源使用量是农村居民的 3.6 倍,可见城市化过程中碳排放是明显增加的。中国处在工业化、城市化快速发展时期,能源需求增长加快。“富煤、少气、缺油”的资源禀赋,使煤成为中国的主要能源,加上城市数量和规模十分巨大,处于碳排放的增长通道,能源消耗和碳排放总量已位居世界前列,现在的雾霾天气越来越多,呼吸一口新鲜空气开始成为奢望。中国的能源密集度(GDP单位能耗)是日本的7倍,美国的3.5倍。西方发达国家城市化早已完成,已经过“去工业化”,现在大力推动低碳绿色经济,乃由其发展阶段所决定,且占据了有利的位置。在可以预见的将来,诸如资源问题、气候问题、环境问题、人权问题等,都是我们在发展过程中不得不经常面对的问题。中国政府已经承诺,2020年实现单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40-45%。中国经济和城市化进程快速增长的高碳排放量与低碳目标能否兼容?怎么兼容?

一些城市开始了转型之路。例如香港、上海、北京。香港尽管问题不少,还算是比较成功的,产业结构通过去工业化,基本上已经形成主要依靠服务业(物流、航运、会展、旅游、教育、医疗、贸易、融资、基金管理、会计、法律、咨询、设计等)的发展模式,商业繁荣,传媒活跃,电影业发达,香港电影成为继好莱坞、宝莱坞之后的第三大制作基地。上海曾经作为中国电影的摇篮,从20世纪初到1949年,共摄制了约1800部电影,产生了众多电影明星,而今天则是乏善可陈。上海这个城市有完整的产业结构,从上游到下游五脏俱全,有炼钢、石化、造船、汽车、装备、电子、飞机、金融等应有尽有,也正在经历向先进制造业和服务业转型。北京作为首都,有最好的大学、研究机构,第三产业比重达到75%,早些年为了举办奥运会就已将污染企业外迁,像首钢迁往河北唐山。但是为了改善北京的水质和空气,上游河北想发展工业受到了限制,如何补偿成为难题。

2.7  二元土地制度

无疑,城乡二元土地制度是为中国工业化原始积累而刻意设计的,也是中国政府主导城市化的重要资金来源。城市新增建设用地主要取自集体土地,各地建设园区、开发房地产的积极性都很高,原因是土地性质一变性,政府可以最大化获取地租收益。据中国人民大学和两家美国研究机构合作所做的调查,征地的平均补偿金额是18739元/亩,政府卖地的平均价格是778000元/亩,中间的差价大得惊人。

中国城市化每年增加一个百分点就是1000 多万人,还有几亿农民要进城。城市建设标准为1平方公里1万人,人均100平方米。城市要增长,建设用地肯定也要增加。18 亿亩耕地红线不能碰,中国的耕地和人口分布又叠加在一起,这是一个很大的制约。从理论上讲,城市化的结果,人口密度本来应该会提高从而耕地应该是增加的,因为很多人从低密度的农村转移到高密度的城市来了,但是实际效果却是相反的: 城市化发展很快,占用的土地太多,城市密度不够大,建城面积的增长比率比人口转成城镇居民的比率高;更吊诡的现象是数亿农民离开了农村到城市去工作,却无法落户,买不起房子,享受不到公共服务,还回到农村盖屋,农村的建设用地不仅没有减少,反而还在扩大。农村大量的人口离开了,很多土地被抛荒和闲置,有的农村变成了空心村,一些农村老人死了,抬棺材的人都找不到,青壮年都跑出去了。大量的农村建设用地不能流动、受到限制,这种割裂的土地市场严重影响着土地资源的配置效率,制约了农民的城市化转型。因为经济发展不平衡,土地分布和工业化分布不一样,人口要流动、土地指标要变动,土地怎么流转? 各地想了许多办法。成都、重庆搞“地票”,将宅基地复耕,把地拿去拍卖,收入的一大块分给农民,农民带着资产进城了。对于政府而言,有了土地指标,开发商可以开发,政府还可以拿到税收。这表明,假如城市化引发的不同位置的土地之间有足够大的差价,只要在允许交易的条件下,低地价位置的建设用地就可以位移到地价高的地方,而农地却可以从高地价位置位移到低地价的地方,其中将释放出巨大的经济能量。

实际上,土地有三个属性。一是自然属性,土地可以开花长草可以种粮食;二是土地的保障属性,在经济波动时土地对农民具有保险功能;还有一个是土地的资本属性,土地乃基本的生产要素。土地资本化收益的归属情况,各国不一样。“平均地权,涨价归公”是孙中山著名的思想。中国目前土地资本化的方式,国务院发展研究中心的刘守英所举的北京市三个个案颇有代表性:第一个案例是朝阳区高碑店乡,完全由政府主导,农民被排斥在城市化进程之外,政府获得了巨额的土地出让收益,但原住民土地被征用后,就业无着落,收入和生活水平下降,违规建房出租导致环境和治理困难,群体性事件频发。第二个案例是昌平区郑各庄村,完全由农民集体自主进行,土地集体进入市场,农民以土地参与工业化城市化进程,分享了土地级差收益的好处,但与现行政策不符,法律上存在问题。第三个案例是海淀区北坞村,城市要建设绿化隔离带而引起村庄搬迁,政府给农民房屋置换、产业用地上的考虑,将基础设施和农民社保纳入城乡一体化考虑。三个案例结果不一样。我们不妨每年找几个村子呆上几天,以便近距离观察。2014年去了海宁市许村镇报国村,从上海到杭州的高铁经过那里,海宁西站就是划了村里的地建造的,为此动迁了许多农户。村里搞了几个统一的4层楼的新农村,每户人家从一楼到四楼一个单元,还分配给每户营业房(超面积要另外购买),因为几乎家家都靠织窗帘和沙发布赚钱,村里还有一个搞红白喜事的礼堂,村民借用是免费的。村集体同时开发了一些标准厂房以供出租,每年有一两千万的村集体收入,可以用来分红、养老、搞环境卫生和公共服务。

中国城市化用地的顺序是怎样的?看来要经过三个阶段: 起初主要用“绿地”增量,早期大量的开发区、新楼盘莫不如此;接下来控制严格了,就用存量土地“灰地”,包括旧城改造、城中村改造、农民上楼( 叫法可以是:新农村建设、农民小区或新居建设、城乡一体化、宅基地换房、小康示范村、增减挂钩等) ;最后增量和存量都接近饱和了,就会普征房产税,现在感觉有点提前了。

2.8  住房

从1949年到1998年,中国实行的是福利分房制度,职工住房由国家和单位负责建设分配,房地产业发展和住房保障体系建设严重滞后,1977年全国城市人均居住面积仅3.6平方米。1998年以后,启动了住房分配货币化和房地产市场化改革,改革调动了市场主体投资建设商品房的积极性,培育了房地产市场,增强了住房供给能力。尽管到2012年,城镇居民人均住房建筑面积达到了32.9平方米,但是这并没有改变住房的利用效率和分配不平等状态,在相当长时间里,住房保障制度建设没有跟进,政府的住房保障职能严重缺失。到“十二五”期间,政府规划新建3600万套保障房,可覆盖约20%的城镇居民家庭。初步建立起繁杂的包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造以及农村危房改造、游牧民定居工程的7大类、11个品种的保障性住房体系。

中国每年竣工的住房约占世界总量的50%,住房自有率高达85%,但住房的结构性矛盾却十分突出。其实许多发达国家的住房持有率并不高,因为市场发育成熟、人员流动性强,租房市场发达。比如英、美、日等国的住房自有率是60%多,法国是50%多,德国才40%。在住房政策上,欧洲与美国有一个不同之处,正如Whitehead[12]所指出的,欧洲的住房被视为整个国家社会政策的重要组成部分,而美国大多数的住房政策基本上是地方性的政策,例如租金管制、住宅方面的税收、对低收入家庭的住房补助以及分区制,等等。在中国,需要理顺中央政府和地方政府的关系,重要的是究竟需要建立什么样的激励机制,才能以有助于促进公平和效率的方式进行干预。住房问题终究应该市场的归市场,政府的归政府。政府应该为低收入者提供保障房。保障房的关键问题是:谁来建?分给谁?建成之后谁来管理?“谁来建”是钱从哪里来;“分给谁”涉及公平问题;由于保障房投资回报率低,政府要考虑成本,企业要逐利,“谁来管理”也成了难题。真正做好住房保障,要因地制宜,处理好“补人头”与“补砖头”的关系。

多年来房价上涨过快,因为买不买房而“分裂”成了“有产阶级”和“无产阶级”。城市化的成本越来越高,结果造成农民进城受阻,年轻人望房兴叹,城市竞争力降低,加剧了城市体系扁平化趋势。中国许多城市的房价都超过了发达国家美国的现象,让人实在看不懂了。其实,中美两国的人地比率不同:中国人口是美国的4倍,而美国耕地是中国的4倍,即美国的人均土地是中国的16倍,而且美国城市化早已成熟,缺乏增长的空间,因此美国的房价和中国的房价两者缺乏可比性。房价上涨的真实原因还在于供求关系:供给方面,国家严格控制土地的供应,地方政府依赖土地财政,地方上工业用地可以低价出售甚至零地价(张五常对其中的玄机做过剖析),而对商住用地则用饥渴性的供给方法进行竞价投放;再就是国家货币的投放量过多产生严重的流动性过剩。需求方面,一部分是刚性需求,还有相当一部分是财产性收入增加后买房抗通胀。现在京沪穗中心城区房价这么高,十年后再回头来看也许还不是最高。2005年去台北,台大教授说上海的房子非常便宜,而同行复旦的教授们认为上海房价是太高了。可是,10年前复旦学区二手房房价每平方米5-6千元,现在涨到5万多了。同样的资产,有人对它的未来价值不看好,有人却抱持极度乐观的信念,人们只相信自己听到和看到的部分事实,而不是全部,这点很有意思。现在全国房价有涨有跌,一线大城市因为就业机会多、公共服务好,房价继续涨;其他一些城市房价基本不动,也有的城市房价甚至跌去小半,像鄂尔多斯房价的传闻就很恐怖。据国家电网的调查显示,全国有高达6540万套住宅电表连续半年读数为零,这些空置房足以供两亿人居住。而未来10年,每年新增城镇人口将达到2000多万人,每年需要商品房至少是6亿平方米以上。这是房地产市场的结构问题,其中涉及了多项制度的系统改革。

“小产权房”改革也与土地制度有关。中国的城市全部建设用地面积为700万公顷,集体建设用地有1700万公顷,后者是前者的2.5倍[13]。农民的地自己用可以变成建设用地,或者被征用也可以变成建设用地,唯独没有既不被征用、又不是农民自己用的建设用地——这一块就是跟所谓“小产权”有关的经济活动,处在一个黑白之间的法律框架下。区分“小产权房”要看两条,一是权利归属,二是能不能进入市场流通。深圳市2011年共有小产权房38万栋,建筑面积高达4亿平方米,占据了深圳市总建筑面积的半壁江山。在全国范围内,过去15年间“小产权房”总竣工面积占城镇住宅竣工面积的比重高达10%左右[14]。对个人来说,“小产权房”介于有产权与无产权的模糊状态中;对政府来说,“小产权房”涉及城市规划、房屋建设管理、房价调控、盘活土地存量等问题;而对于产权制度尚处于转型阶段的中国来说,“小产权房”则直指基本物权制度,它既涉及了土地利用和管理,更反映了政府与老百姓的利益博弈。

2.9  贫困、剥夺与社会失序

城市化是消除贫困和剥夺,还是带来贫困和剥夺?或者两者本来就是如影随形?200年前,全球城市人口只占总人口的2%,100年前为13%,到2000年达到了50%,预计2050年将是70%。目前,全球总人口已超过70亿,然而有近一半人口每天的生活费用低于2美元(贫困线之下),至少1/5的民众甚至低于1美元(绝对贫困线之下)。如此多的贫困人口,仅仅拥有5%的世界财富。2010年,全球城市人口的1/4,即8-9亿人,是生活在贫民窟里的。按2011年提高后的贫困标准(农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年),中国还有1.28亿的贫困人口,占全国总人口近1/10。中国城乡的贫困人群包括:农村数千万失去劳动能力的人口,他们的生活本身就有困难,如果再遇上自然灾害、疾病,有更多的人会陷入贫困;大量农民工在城市里就业,却没有享受城市公共服务,没有取得城市户籍,他们很容易受到经济波动影响而失业,加上各种社会保障不完备,原来的经济基础又差,而陷入贫困;城市中形成的贫民阶层;等等。全国共有118座资源型城市,进入21世纪,其中有50座出现资源衰竭,导致300万职工下岗、1000万职工家属的生活受到影响。

贫困和剥夺与天灾人祸有关,也与长期实施城市倾向的城乡二元制度有关。AndesGlaeser[15]对政治如何影响大城市的发展问题做过研究,他们比较了85个国家的城市,发现集权国家的首都比其他国家的要大45%。统治者把大量资源放在首都以笼络最有可能影响政策的城市市民。拉美、非洲一些国家的城市化,往往把人口都集中在几个大城市,而农村人口流失,大城市承受力又不足,这样农村和城市发展就都成问题,大城市无法直接辐射到农村,中间缺少过渡。一个不容忽视的事实是,近20年来,中国进入小城镇的人口降低了10个百分点。大城市有集聚经济效应,能产生就业岗位,还有城市的维护费用;小城镇既没有维护费,集聚能力又不够,再来一个土地出让金上交,造成城市结构的两元分化,缺少有效的办法来解决这些问题,分配体制上难以突破,几乎所有政策都是绕过小城镇,直奔田间地头。失地而又没有就业和公共服务,对于农民无异于就是灾难!

与此同时,在城乡二元制度及行政垄断的作用下,城市内部各社会阶层之间已形成不同的利益格局。从最近的观察来看,从中央到地方,逐渐在形成推动新一轮改革的共识。但是,原来的既得利益集团,对推动改革的阻力也越来越显性化。有人从改革中利益获得和丧失的角度将中国社会分为“四个利益群体”:特殊获益者群体、普通获益者群体、利益相对受损群体和社会底层群体。调整既有的利益结构成了现阶段中国城市化发展绕不过去的坎。在官方增加对城市投入以及城市公共基础设施改善的过程中,城市居民获得了较大的利益,这一局面导致中国限制人口流动的城乡二元户籍制度更加固化。当城市化继续向前推进,其对城市现有居民福利的摊薄会愈发明显,不可避免地会触及到部分既得利益者的权益,这正是阻力产生的原因。既得利益群体目前已非常庞大,这一人群拥有足够的话语权去影响媒体和决策者,从而进一步加大克服阻力的难度。

至于社会失序的现象更是司空见惯,在日常生活中,从政府到民间出现了一系列的行为失范:权力的强化与失控,霸道与蛮横;政策随意性大,潜规则盛行;暴力截访,血腥拆迁;贪污贿赂,司法腐败;强势利益集团掠夺财富、霸占公共资源完全肆无忌惮,垄断与特权拒绝变革;拜金主义盛行,学校、医院、火葬场、和尚庙巧立名目敛财;收入贫富差距持续扩大,“炫富”、“嫌贫”、“仇富”相互交织;社会底线失守,道德沦丧;自私冷漠,见死不救;弄虚作假,不讲诚信;假冒伪劣产品盛行,坑蒙拐骗泛滥;有毒食品,环境污染;群体性事件频发(2010年群体性事件十多万起),到处弥漫着无奈和不公平感……。《正义论》作者罗尔斯认为,正义问题主要讨论一种社会制度分配基本价值的方式,“一个社会,当它不仅被设计的旨在推进它的成员的利益,而且也有效地受着一种公开的正义观管理时,它就是组织良好的社会”。通往该目标的途径离不开社会建设,而社会建设必须通过社会治理来实现。社会治理的主体不应仅仅是政府,应该是多元的社会力量,既包括政府机制,也包含非正式、非政府的机制。然而,诚若大家所知,今天中国城市社会的发育尚非常不成熟。

2.10  国际效应

时下有一句流行的外交用语,叫宽阔的太平洋容得下中美两国的发展,然而同时周边又出现了某些令人焦虑的紧张局势。必须看到,中国的工业化、城市化的发展空间究竟有多大,其资源配置的效率究竟如何,与国际金融、资本、技术、商品、人员流动以及气候、环境和政治、军事等因数的约束有关,更离不开国家-区域-全球治理模式的创新。无疑,中国作为世界上人口最多、经济总量第二的大国,与他国的工业化、城市化模式和路径难免有所不同。如果是小国,可以专注于发展单一产业,甚至可以依附于大国,大国则不行。大国的市场范围广阔,产业结构完整,容易形成规模经济;可以对冲风险,东方不亮西方亮;不过由于存在区域差异,协调成本也不小。大国和小国在国际事务中的影响力不同,大国在联合国的地位比较高,这跟依据区域经济发达程度在中央政治局摆放相应位置是一样的。小国粮食可以依赖进口,大国照此办理则有问题。其实茅于轼关于中国解决粮食问题可以靠进口的观点大可有疑问,补充一些缺口确实无妨,但中国这么大的人口规模吃粮靠国外市场,太轻描淡写了。现实情况是中国大量采购某种商品该商品价格就噌噌往上涨,结果可能对真正需要买粮的小国家造成影响。按照联合国预测,2050年全球人口将攀升至90亿,而大多数人口增加将出现在贫穷国家,集中在非洲和南亚。未来40年间,人类需要产出过去8000年产出粮食的总和。另外,很重要的一点是时机不一样了,欧洲开始工业化时,进不了城的人口很多就离乡背井去殖民了,而且由于多实行长子继承权,次子不能继承财产,只能出去移民寻求发展,这叫义无返顾。那个时候尚有新大陆好去,不需要就地城市化,经过长时间转移过剩人口,留下来的人口再分享既有的资源,人均份额就大了。中国的农村家庭若有3个儿子,老子去世后,往往将财产分成3份,3个儿子都有份,老娘吃轮饭。因为有那么一点点所得,就习惯安土重迁。中国现在面临的环境不同了,世上已无新大陆,近年来辛辛苦苦到非洲投资做贸易,都要被冤枉扣上“新殖民主义”的帽子。

中国是世界上邻国最多的两个国家之一(还有一个是俄罗斯)。澳大利亚、日本没有领土与别国相连,加拿大只有1个邻国,美国才2个邻国。中国则与14个国家接壤,同时还与6个国家隔海相望。试想一下,你晚上是睡一个单间或标间还是跟十几个人挤一大通铺,睡眠质量肯定不一样。地图上中国的位置位于欧亚大陆的东部,一面靠海,通过马六甲海峡、穿越苏伊士运河或者绕过好望角去欧洲就比较不便。所以,最近开始在巴基斯坦瓜达尔港建立出海口,这个通道对中国来说比较重要,如果从那里出去的话就可以绕过马六甲海峡和印度洋,缩短很长一段海路。还有像国家在三亚建设海港,以及在东部的图们江口建立出海通道,都是未来战略上的考虑。对一些具有战略意义的地区投资,其价值有时并非简单地用短期的投入产出可以衡量的。中国的城市化中有很多地域性、战略性的问题,对外开放有地理上的优势,就像东北地区主要靠近东北亚经济圈,新疆到中亚地区方便,西藏与南亚地区相连,东南诸省跟东盟地区熟悉。新疆的地形是三山夹两盆,在飞机上可以看到有水的地方就有绿洲就有居民,绿洲分布与水的流域是非常吻合的。只要有水,沙漠就可以变绿洲。其中额尔齐斯河、伊犁河年径流量都有100多亿立方米,大部分流到了境外,现在重视西部开发,搞引额济克、引额济乌,把水多留些下来,这涉及了邻国关系。新疆的水资源很丰富,除了地表水和地下水(坎儿井),主要是固态水,很多山常年积雪,夏天融雪水流下来,沙漠的边缘都是绿洲和城镇。据专家对水资源承载力的判断,现在新疆2100万人,再增加一倍人口没有问题,但是水资源分布不均衡,要合理运用。

目前,中国已形成全面的对外开放格局,在积极开展国际次区域合作的过程中,一方面,边境省份内以省会城市为核心的城市圈得到了快速发展,如云南的滇中城市圈、广西北部湾地区、东北的哈长城市圈、新疆的天山北坡城市圈等。这些城市圈随着开放的深化,产业、人口集聚程度不断提高,逐步成为边境对外开放的陆路交通枢纽和重要门户,区域性的国际商贸中心、物流中心和对外合作加工基地。另一方面,沿边开放经济带也开始逐步形成,9个省区的130多个边境县(旗)成为面向邻国开放的重要门户和跨国经济合作桥梁。目前,中国共开放边境口岸73个,占全部283个对外开放口岸的1/4。这些边境口岸借助对外贸易优势,有些已经成长为边贸重镇,如广西的凭祥、东兴,云南的瑞丽、河口,新疆的喀什、霍尔果斯,内蒙古的满洲里,吉林的珲春等等。这些边境城镇对推动与周边国家贸易的便利化、积极发展物流产业和跨境旅游都具有重要意义。值得一提的还有地级市三沙市。三沙市人口1000人,海域面积260多万平方公里,三沙建市很重要,是主权宣誓。三沙规划的制定也考虑到旅游资源、海洋和渔业资源,因为是海疆,还要建设基础设施,岛礁上可以操作,以后作为一个中转的地方,给养、物流将会方便许多。诸如此类,这样的大格局也就清晰可见了。

3 简短的结语

解释中国城市化的诸多悖论和挑战,或者说观察城市化的特征和后果,理解其背后的内生机制非常关键,归纳起来主要有两点:

首先,独特的大国模式。考虑到中国的大国特点,如人口规模、区域差异,对其城市化模式和路径的分析,现存的城市化文献鲜有系统的解释框架。中国的城市化,内生于其大国特征(人口、经济、政治、文化)以及丰富的区域性内涵,表现为多样性、差异性和互动性,城乡统筹、区域协调和国内外市场的作用非常重要。前所未有的中国城市化,包括了相应规模巨大的资源利用、环境影响,以及就业、住房、交通、收入分配、社会保障的匹配情况,意味着农村生活方式转变为城市生活方式、出现更多城市景观和国土整治的过程,也是更多人参与社会关系构建的过程,同时意味着国内市场和国际市场的互动。

其次,资源、环境以及制度约束。这些因素并非孤立而是相互作用的。古代中国对文明的贡献包括了科层制、常规军、科举制等[16],不像古希腊和蒙古那样,男子平时务农或放牧,打仗时都是战士。而一支庞大的常规军的存在,乃是出于保卫政权和提供社稷安全的目的,供养它需要通过征税、漕运,需要正规的管理人员和一套官僚体制,城市则正是这样的管理中心。这种大一统传统具有内生性,并由一整套行政化以及相应的户籍、土地制度框架来建构,至今成为国家制度和城市体系得以延续的基因。可见,研究中国城市化,从理论和方法上看,可以将他国作为参照物或者作为判断标准,但更要注意立足于从中国的问题出发。

中国下一轮的城市化怎么走?本研究认为重点应关注两个方面:

第一,制度改革。中国城市化既要发展增量,还要消化和优化存量。在未来20年,城市化率若再提升20个百分点,相当于一个接近美国人口的增量,这个需求是巨大的。怎样把这个需求释放出来?既要靠经济转型和相应的经济刺激政策,更要靠改革。要破解中国城市化的改革难题,现行的土地和户籍管理制度、财政体制、官员考核体制困境是绕不开的障碍。这一系列的制度改革要联动,如何处理政府和市场的关系是一个根本的挑战。进一步地,城市化的动力怎样持续?怎样为大规模的农业人口转移提供就业、基础设施和公共服务?中国需要深化要素市场改革,有序地推进农民工市民化和就地城市化,实行包括农民工在内的城市用地的人地挂钩、财政支出的人钱挂钩,突出地区特色和多样化的产业与就业结构,强化公平分配的城市公共服务,创新城市化管理和城市治理模式。

第二,空间结构再造。即构造双层城市体系,一层是全国“两横三纵”的城市体系,另一层是区域城市体系或城市群。所谓“两横三纵”,“两横”分别是陇海线和沿江通道,“三纵”一个是沿海轴,一个是京哈以及京广,一个是包昆。这种巨型的城市大格局世上罕见。中国的发展不能只靠沿海,把政治的经济的地理的多种因素放进去,考虑到均衡因素,这个布局是合理的。而区域城市体系或城市群的建设,要坚持大中小城市、镇和农村的协调发展。城市化要用两条腿走路——农民进城和就地城市化,两者缺一不可。前者与全球化、工业化有关;后者要关注城市化与农业现代化如何融合好。相应地,新型城市化存在两个重要且有效的操作模式:一是“区域经济 + 中心城市”模式,城市化与产业升级密切地结合起来,向城市群和主要的经济区域集中,以区域经济和中心城市为平台,提升和扩展城市功能;二是“现代农场 + 特色小镇(如浙江的例子)”模式,以新型城市化带动农业现代化,建设现代农场和特色小镇,实现农村居民身份和农业生产方式的双重转变。

综上所述,只有市场推动和国家治理的作用都发挥好了,实现“公平共享、节约高效、可持续”,中国的城市化才能健康发展。

 

参考文献

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[16]S.E.Finer2010《统治史(卷一):古代的王权和帝国——从苏美尔到罗马》,华东师范大学出版社。

 

 

周伟林回答现场听众提问

看到报道说上海现在的城市化率是89%多,近年来上海大力推进新城建设,前段时间我自己也在做这方面的调研。比如临港新城,这些年临港投入很大,投了1000多个亿,现在人口大概是20多万,真正在那里居住的是5万多人,5万多人里面有3万多是学生,就是高校,类似于这种地方的城市化的机制是怎么样的?

答:城市发展大致有个规律,按照Alonso在其著作Location and Land use中构建的模型,城市中心是CBD,越往外地租越低,商业、制造业、住房依次进行分布。城市开始时都是单中心的,后来面积扩大演变为多中心,这与交通的发展有着很大的关系。在步行时代,像古代罗马,有100万人口,城市的半径就是4公里;坐马车时代城市半径也只有8公里。一旦利用汽车做交通工具之后,城市半径扩展到了25公里;而有了地铁,城市通勤距离可能超过50公里,这时难免会出现就业和居住的空间分离现象。几乎所有大城市在发展过程中都遇到了职住分离的问题。相对而言,伦敦、东京处理的比较好;香港的模式是就业在市中心,新镇都是居住的,上下班通过快捷交通的方式来解决。北京城市发展是典型的摊大饼,一环又一环往外铺,最早是单位住房和老民居,后来逐渐退二进三,中心城区多用来开发商业地产,居住搬出去了,郊区建设也跟出去了,现在北京的职住分离现象很严重,每天上班路上堵得不得了。上海有产业支撑,可以说是产业门类最全的一个城市,几乎所有产业从农业、制造业到第三产业都有,不过作为中国的经济中心城市,第三产业比重占GDP60%,比较低了一点。上海在郊区有金山石化,有宝钢,有嘉定汽车城,有长兴岛造船基地,还有松江大学城,临港是海滨新城,与洋山深水港和浦东机场配套,在那儿挖了一个跟西湖一样大小的滴水湖,并规划沿湖建设一座80 -100万人口的新城。当然,一座大城市的形成不可能一蹴而就。深圳是明显的例子。深圳当年搞规划时,到底按照多大的规模来进行规划,各方的意见是不统一的。香港的意见、广东省的意见和深圳自己的意见都不一样,有的人提出50万的人口规模,有的人认为应该是100万,有的人认为200万甚至更大。这样,机场选址就碰到了问题,如果按50万的话,机场可能选址A;按200万的话,就可能是另外一个选址B,怎么办呢?最后搞了一个弹性方案,第一步以100万人口来做,按200万人口作预留,选址就按200万人口来选。同样,珠海的机场也很大。但是结果靠近香港的深圳发展很快,靠近澳门的珠海发展却相对缓慢,规模也要小许多,这是什么原因呢?主要是接受的辐射不同。香港的去工业化,把大量的制造业转移到了深圳,所以城市快速发展了起来;澳门的产业比较特殊,辐射力也不强。像上海浦东新区也是这样,当时陪一些外国人来看浦东新区开发,大家都看不清套路,现在都看懂了,它是全国乃至全球来投资。100次批评否定,最后101次证明都是错的。中国城市化的成长能力经常会出乎人的意料。

至于临港新城建设,这是国家航运中心战略。当时上海如何搞深水港也是有争论的,因为大小洋山在行政隶属上划归浙江省。为了开发大小洋山,黄菊想办法做了两个方案铺垫。一个是战略研究,让同济大学李国豪他们做的方案,研究涉及几个方面,物流、航运的发展,然后讲国家竞争力,中国作为一个制造业和贸易大国,上海如果没有深水港,地位上不去,航运中心就要被周边国家和地区所取代,这显然是国家战略。还有一个是市场调研,当时把世界上包括MAERSK在内的11大船务公司作为调研对象,给一份问卷让他们填,如果上海有深水港的话,边上有釜山、长崎、高雄、马尼拉等港口,问他们的航线将做怎样的安排,结果11家公司里面有9家选上海港。上海把这两份报告上交中央,江泽民就批了。浙江省有2100多个岛屿,大小洋山即使对浙江的边际效用很低,也不属上海地盘,这个“产权”是很清楚的,后来两地就搞了一个合作开发的模式。有了这个深水港,上海的集装箱数量就上去了,成了全球第一。

上海自浦东开发以来热点一个接着一个,要么是金桥、陆家嘴,要么是张江、临港,要么是世博会,要么就是虹桥枢纽、黄浦江两岸,每届领导上来都要做一个有亮色的东西。临港新城是国家战略,问题是80-100万人口的大城市并非一下子就能做起来,要有耐心,不能急躁。我参与和主持了一些有关张江、临港的调研工作,1992年国家级开发区张江高科技园区开园,1999年上海市委、市府实施“聚焦张江”战略,张江用了20年才基本成型。巴黎的拉德芳斯新区也是建了整整20年才形成功能。我们要懂一点城市发展史,城市发展一要有好的位置,资源能够方便集中到里面来;二要有机遇,要花时间培育。临港新城的发展需要产城一体,职住一体,现在是建大学带动学生住过去了,建了三级甲等医院暂时门可罗雀。如果职住分离,坐龙港快线,到龙阳路地铁站花1个多小时,搭地铁到外滩南京路再花半个小时左右,谁愿意每天这样奔波?如果在当地买房子跑到上海市区上班是不合适的呀。中国的大城市和美国的大城市不一样,美国的富人住在郊区,把税收也带过去,中心城市就衰落了,现在重新开始旧城改造。法国不是这样的,巴黎这种有历史积淀的城市,最好的地方就是市中心。上海和北京最好的地方也是市中心,那里商业最繁华,写字楼最多,交通最方便。临港要吸引人不是投资1000亿的问题,全国平均一个农民工进城要花费10多万,上海的水平起码翻番,100万个农民工就要2000个亿以上,还要再投1000亿进去,现在投资还不够,就业岗位不够,公共设施不够。这就是大家批评规划的一个东西,认为规划不符合市场规律,人家的城市是几百年逐步演化过来的,但在中国,资源有限,政府又很强势,必须要做事,每年都要做出一些新东西,就会着急,着急往往容易出错。也不能说规划全是错的,深圳是对的,浦东是对的,苏州工业园区也是对的,鄂尔多斯可能是错的。究竟哪个城市的规划是对是错,短期不好说,恐怕要由时间来检验。

问:上文讲到了很多观点,说中国劳动力的储备是放在农村的,拉美是放在贫民窟的,贫民窟是蛮敏感的话题,中国是不是一定会出现,请谈一下这个问题。

答:中国大跃进有一段时期农村人口大量进城,但是失败以后3000万人口重又遣返农村,社会震荡非常大。中国历史上因为有频繁的土地兼并、农民造反、朝代更迭,包括建国以后那样的经历,使得政府将社会稳定看成头等重要之事。而现代社会稳定的根本途径就是积极稳妥地推进工业化和城市化。如果农民进了城却又找不到工作,就会形成贫民窟,贫民窟很容易在城市里面滋生麻烦甚至动乱。大规模贫民窟的形成,在某种程度上可以说与法治社会、政府治理是天然不相容的。巴西贫民窟的黑社会势力十分了得,巴西为了要举办2014年世界杯,卢拉总统下大力气进行围剿,动用了海军陆战队的装甲车和直升机,才勉强得胜。贫民窟就是这样,农民进城之后原来的社会结构被打乱了,只好从事非正规就业,像地下工厂、甚至贩毒等,要交保护费,这些都是政府失灵的地方。中国行政管理为什么一直分成地域性政区和城市型政区?在地域性政区下,分散的农村人口通过县衙门进行治理,县官主要就是收皇粮打官司两件事,而且古时候王权不下乡,民间老百姓的行为一般都是靠乡规民约来约束,基本秩序还是稳定的。而中国的城市千百年来主要是官员、军人、商人居住的地方,这跟工业化带来大量人口居住的城市不同。现在的问题,是大规模农民已经进城了,他们不种地甚至有的已失地,需要就业和读书看病,如果失业就得有保障,没房子住要建安居房,这些东西都靠税收来支撑,能够让多少人成为市民取决于税收的多少,地方政府就是这样考虑问题的。中国有这么一个现象,以前的农民从来不认为自己跟城里人一样,这个是长期以来形成的,当然农民最大的愿望也是像城里人那样过上体面的生活,电灯电话,楼上楼下,不要有青黄不接的忧虑。如果农民在农村,正常年景下政府不管他也不会怨天尤人;但是农民进了城里,政府再不管的话就不行,尤其你把他们的地收了,不管的话会造反的。所以,由于中国的行政管理特征以及规模巨大的农村人口,在转型期矛盾集中的情况下,采取了渐进的办法,让农民逐步地有弹性地进入城市,而不是斩草除根全部一下子从农村赶往城市。与此有关,尽管有很多政策配套,比如二元户籍制度和土地制度,但是这些东西的“合理性”、对中国发展稳定所作的贡献,其实经济学家是很少研究的,不知道这些东西的真正价值到底在什么地方,我们只看到了其对市场流动性的阻碍作用。正如没有一个国家能够纯市场地做事情一样,也没有一个国家能够纯政府地做事情。有学者呼吁国家容许发展贫民窟,认为贫民窟至少是自由选择、是公平的,农民进城之后多少可以受到城市文化的熏陶,可以有更多的机会,比如贫民窟的百万富翁。依我看,中国再增加更多市场的东西以提高效率是应该的,不过是不是应该完全撇开传统另起炉灶,似乎也并非明智的做法。贫民窟是联合国和世界银行非常关注的一个主题,因为穷人和贫困是发展经济学的一个重大研究课题。贫民窟已经成了城市发展的一个“毒瘤”,在长时间里难以解决。中国的城市文化以前并不倡导贫民窟,现在也开始出现了。无论如何,城市化还是要与就业和工业化同步,在公共服务方面增加对农民的投入,而不是像拉美那样把农民赶进城。增加贫民窟虽然可以提高城市化率,但是过度城市化,没有太大的意义。

问:现在有学者指出像巴西和拉美的一些新兴发展中国家的发展速度是很快的,它们的一些发展方式还是比较好的。而且从经济学角度谈到贫民窟的发展是不可避免的,随着经济的进一步发展是能够逐渐消除掉的,现在这一点值得思考。

答:这确实是一个有趣的角度。有的国家的贫民窟随着经济发展会慢慢消除,中国的城乡二元结构假以时日也可能得到解决。究竟采取哪一种城市化模式,需要认真权衡。国家与国家之间很不一样,像巴西农业资源优厚,私人农场的规模动辄数百上千公顷,这个跟人多地少、“平均地权”的中国完全不同。拉美国家历史上是西班牙和葡萄牙的殖民地,实行大庄园主制度,农民少有土地,它们的城市贫民窟化是内生的,农民被剥夺土地后只能迁移到城市里去,就业不足又只能沦为贫民。墨西哥的贫困人口占比高达40%以上,农村凋弊,小农破产,大量农村人口流入城市贫民窟。中国的两元模式也是内生的,长期以来就是农村为主的社会结构,现在经历工业化和城市化。李克强讲中国的三元经济结构,一是农民,二是市民,三是乡镇农民工,最终要走向一元。农民好解释,中国最少也要有20-30%的农民,关键是既不是农民又不是市民的这部分人,应该按照城市化的方式来转变身份,不应该让其贫民化和贫民窟化,这个目标不见得是坏事情。另外,还应该注意政治制度。西方发达国家是自由经济加民主制度,这种国家的调整能力很强,处理矛盾也很有规则。再就是拉丁美洲国家,这些国家大部分人不是富人,然而又实行民主制度,一弄就弄成民粹主义。一人一票的制度,最后选举能不能当总统,不是看能否把经济搞上去,而是看能否得到大部分人的选票。在这样的情况下,政治家肯定会看重选票,如果选民大部分是穷人,政策肯定倾向于劫富济贫,经济贡献大的人财产受不到保护就会移民国外,等经济衰退了再来调整,穷于折腾。政治周期和经济周期存在关联性,拉丁美洲国家之所以陷入中等收入陷阱,其中就有这些复杂的原因。中国既然没有贫民窟化,就没有必要步人后尘非要追求贫民窟,而应该根据自己的传统进行变革和完善。这届政府的任务也确实是两条腿走路,一条腿是农民工市民化,起码要花10-20年,要一步一步来;还有一条腿是农民就地城市化,所以国家强调“城镇化”。这些问题都可以讨论,但是要看是否适合自己的国情,是否适合自己的脚。简单地用拿来主义不见得效果就好。

问:上文有提到城市的划分标准,我想问一下现在城市的划分标准是在哪一个层面的,我在日本呆过,知道日本的划分是宪法规定的,其他国家的是在什么层面上?是学术界的标准还是政府的划分?

答:一般都是由政府层面来划分的。各国的标准很不统一,可以说是大相径庭。中国原来《城市规划法》定义的城市,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇,与《宪法》划分的行政区域等级直辖市、省辖市、镇相对应。按照行政级别,设市城市又分为直辖市、副省级城市、地级市、县级市,建制镇属于县级以下。在行政管理的工作中,设市城市分为特大城市、大城市、中等城市、小城市和建制镇五类。不过有点混乱的是现在中国市长的称呼,上海市市长和边上昆山市的市长都是“市长”。在日本,根据地方自治法,行政区划分为都道府县(广域的地方公共团体)和市町村(基础的地方公共团体)两级,全国共分为47个管辖区:一都、一道、二府和43县,以及1787个市町村(其中含783市、811町、193村)和23个特别区。再比如澳大利亚,城市要求1000人以上,但澳大利亚有不少是旅游城市,旅游旺季人多,淡季人不多,潮汐式的怎么办?统计按照普查当晚的住宿人口来划分是不是城市,要求人口不足1000人但包含250个或更多住所的已知度假地,在普查当晚这些住所中至少100个应当有人居住。因此,每个国家都是根据自己的人口规模、产业结构和各方面的情况来确定一个适合自己的标准,统计方法是不一样的。譬如关于“服务业”的定位,香港有香港的定位、日本有日本的定位、英国有英国的定位,哪个产业包含在生产性服务业里面,每个国家都不一样。当然总有一些基本的东西是一样的,比如人口是很重要的,全球约有50多个国家采用人口规模单一指标来划分城市,多数以100-10000人为人口临界值。西方城市还有议会,还要有一些城市形态,比如基础设施,还有城市天际线。80年代初,汪道涵做上海市长时去欧洲访问,回来后讲他一个重要的感受,就是城市是有基础设施的,这在当时很新鲜。上海每逢下大雨,市长就要穿高筒雨靴去棚户区慰问受灾居民,他在欧洲城市遇到下雨穿皮鞋就行,那里的街道和居住区是不积水的,公共交通发达,而且每户人家有电、有煤气等等,这才叫城市。这些要求在80年代连上海都达不到,今天看来,中国的很多乡镇都已做到。

如今全球各国形形色色的城市让人看了眼花缭乱,可不可以将它们分门别类呢?

:如对全球的城市类型做比较和分析,大概可以分几类,一类像英国。英国的城市,比如利物浦,最早是贩卖奴隶的,还有如曼彻斯特,是工业革命的发源地,这些城市从辉煌到衰落,现在又变得十分怡人,给人什么感觉呢?如果城市也有年龄的话,它们应该属于有智慧的中老年阶段,阅历深厚,非常精神和精致,又仍然保持着活力,所有的建筑,几百年以来的建筑都留下来了,它的街道因为是在汽车化之前建成的,所以尺度比较窄,非常适合于人们步行,适合于人们购物和休闲旅游。这种城市不像我们的许多城市,中国的城市尤其是新城从年龄上讲还是个年轻人,每天需要吃进大量像麦当劳这样高热量的东西,吃得多排泄得也多,以保持很大的运动量,这样才能够维持生长,身体长得快而衣服不够大,不停地要做新衣服,要扩大城市体量。而那些智慧的城市不需要,它所有保留下来的东西都是资本品,都是好东西。所以它只要稍微加入一点点能量,就可以优雅地生存。这种城市由于它的教育,由于它的文化,由于它的旅游,由于它其他方面的商业和服务业,它在全球化当中保持了很好的生存。这种城市是整个城市发展的全过程演绎得比较好的城市。

另一类是美国的城市。美国城市的发展主要是在汽车化的条件下加速完成的。美国毕竟是个移民国家,不像英国那样,通过全世界的殖民地来配置资源,美国最大的成功之处就是通过福特经济,进行标准化的大规模生产,并输出这种模式。在全世界它作为总部,世界各地来作为它的加工厂。因此它也成为服务于全世界的这样一个总部经济包括金融都是与此有关的,都是为这个东西服务的。但是由于在全球化过程当中,它自己的城市像底特律,原来也是一个生产基地。这种城市在全球化过程当中,由于它的产业空心化,其他发展中国家可能承接了这些生产,它再相比的话就没有竞争优势了,所以它跟英国相比又晚了一代,所以它在这一波当中,可能就比较惨。但是美国有一个特点,因为美国是从全球角度来配置资源的,这个国家不像中国,中国可能每个省、每个地方自己有自己的产业体系,它没有。它不需要有这样的产业体系,美国每个产业,每个行业都是从全球化的角度来配置的,所以它可以将一个产品做得非常大。如果这个产品市场是覆盖全美国的,就不光是全美国,很可能在全世界都有竞争优势。这就是美国高度的市场化,而且它的全球化是作为这样一个支撑产业的基础。它的城市体系也是这样的。

相比较这两种模式,发展中国家的城市类型可能是另外两种模式。例如像巴西,主要是大城市模式,大部分人都集中在大城市里面,小城市不行的。这可能跟它的土地制度等其他因素都有关系,跟这样的制度相比,中国的城市化模式倒是有特点的。中国的城市化模式主要的特点是政府推动,就是政府的行为在这个城市化的发展当中,起到非常大的作用。这当然是跟中国土地的所有制性质有关了,因为其他的凡是英国、美国农村,城乡关系比较好,农村、农民利益得到较好保护的,农业也比较发达的,一定是农业土地的私有制。如果土地不是私有制的话,土地上面要保留好的农村风貌,要有很好的农业的发展是比较困难的。但是恰恰因为是中国现在选择了这样的一个土地制度,实际上它也有其合理之处。尽管从经济学上可以讲这样的土地制度的效率是低的,但是另外一方面这个效率被它弥补过来了。这个效率弥补了什么呢?比如说金融危机以后,几千万的农民工下岗,农民工返回老家去,可能因为他家里有块地可以栖息生养,而没有形成巨大的社会的动荡。或者因为我们有这么多土地的国家的控制,所以我们可以搞基础设施建设,这个基础设施建设使得原来很多地方市场不可能触及到的地方它触及到了,那些窖藏的产品就可以进行交易,进行贸易,产生价值。中国的市场是在政府的干预或者国家的治理上慢慢慢慢形成的。这一点可能跟教科书上讲的市场的发生学有点区别。它可能是这样的一个政府,国家的治理在前面,当然跟中国的历史传统有关系。因为有了这个东西,所以现在铁公机,包括现在的动车可以使部队几万人集结,可以在24小时之内几万人快速集结,这个很重要,这样使得以后的抗洪抗震救灾效率提高了,因为有动车了嘛,有高铁了嘛。这些东西小国家像英国不可能产生,英国面积相当于两个半浙江省那么大,有六千万人口,浙江省的人口就是那么多。但是像欧洲这种国家,美国更加如此了,中国这个国家的体量,包括自然灾害那么多,完全是与欧洲不可同日而语的。它可能在历史上就有一个由国家来提供公共品的需求,因为有这样军事的,包括农业时代的公共品,包括抗震救灾的公共品,所以这些东西在土地的公有制的前提下,效率是高的。否则的话,没有一个私有制的国家在这么短的时间里面,能够建成这样一种基础设施,并且由此形成统一的市场。而这种基础设施对于市场的完善,对于减少地方与地方之间的分割意义重大。因为很多事情像原来的市场分割,都是因为缺乏基础设施。现在有了,这个问题了开始得到解决。现在还有通行费,收费公路通行费差不多都收十多年了,再过十年就都取消了。所以这是个过程,中国现在正好处在所有的问题叠加在一起的痛苦阶段。因为世界上任何一个国家发展到50%的城市化率之时都是矛盾最集中的时候,由于原来的存量远远不够,还需要大量的投资,你不可能为这么多劳动大军进入城市时为他们提供很好的公共服务。所以你的投资要不断增加,这是毫无疑问的,这一点可能歪打正着,中国的这样一个土地制度和户籍制度,为全国范围的公共基础设施的建设提供了比较小的交易成本。从这个角度上讲,其他的从土地单位利用效益来比较,我们现在的小农经济效益当然是很低的,如果土地集中搞规模经济的话效益会更高些;但是,如果说把这些因素也考虑进去的话,那我们土地的这样一种制度安排其实它的效率并不很低。

我想请教一下,就亚洲国家,一般有个特点以大城市、特大型城市为主,尤其是在中国各种资源不光是经济资源、行政资源都集中在几个大城市里,以你判断在这种情况下如果不是以大城市和特大城市为中心,在它们附近搞城市化,而是在比较偏僻的地方,在更远一点的地方,那个地方搞城镇化空间到底有多大?

答:类型有很多,比较好的当然像欧洲那样的,许多人偏好欧洲这种城市模式。它因为农村跟城市在整个现代化的程度上是没有什么区别的,农村只是有更好的人际关系,有更好的自然场景,所以人们可能产生一种所谓灵魂的,或者叫乡愁之类的情感。现在为什么还要发展大城市?这是因为大城市在中国发展的还不够。按照格莱泽讲的话,中国还需要更进一步发展大城市,这是所有亚洲国家的特点。如果中国和印度是采取美国的那样一种工作在市中心,但是居住在郊区的话,这样的模式全球的二氧化碳的排放将增加139%,就是翻番还多了。但是如果中国和印度是采取像巴黎的城市模式,工作的人们在市里面居住,工作和生活在市区,不是搞很大的郊区化,那么全球的二氧化碳只增加三成[1]。也就是说作为顶尖的城市经济学家,他认为像这种人口密度很高的国家是应该走大城市模式的,这是没有错的,而且中国也是这样安排的,包括现在的城市群,包括高铁。有一些城市是解决效率问题的,是解决资源配置的效率问题的。但是小城镇以及农村,可以解决那些可能是历史文化、乡愁情感或者是自然保护的问题。农村在某种程度上,有些帐算不进去,我们平时算帐只算城市的效率,农村除了农业的GDP以外,农村作为它的自然景观,它其实有文化的价值或者自然生态的价值,而生态的价值是不计入GDP的,恰恰是作为比较适合人居住的文明生态,是需要的,保护农村、发展乡镇某种程度上不是简单的去比较它的经济效率的,如果这样比较肯定是没有什么价值,或者价值不是很高,因为地方化经济肯定是放在小城镇的。你在英国看很清楚,除了最厉害的伦敦以外,其他的城市要么是旅游城市,要么是教育大学城市,要么是制造业城市,要么是购物城市,要么就是女王的家,温莎堡,等等等等每个镇,要么就是居住中心,其实每个小城市都有地位的,在整个城市的功能体系当中是有分工的,这个是需要城市体系的协调。这里面讲到中国的模式,一个可能是土地制度的问题,还有中央和地方的分权问题。因为这个国家城市出现很早,可能对其城市的推动,更多的不像西方主要是通过市场,通过民间资金市场来发展,政府是小政府,而中国一开始资源就集中在政府手上,因为政府要提供很多公共服务(治水、常规军),现在给每个地方的土地指标,包括项目都是根据行政区划来安排的。所以中国城市的分布一定是两个力量在起作用,一个力量就是行政的力量,它在各个省会中心形成集聚。比如说像郑州这样的地方,十几年以前去做城市规划的评估,当时是一百多万人口出头一点,市长说十年里面要做到五百万人口。问题是提出你五百万人口靠什么就业,城市归根到底是要解决就业问题,你靠什么就业?他说这个东西一定要这样做。近年再去,郑州市区常住人口已经接近5百万了,就是这样做的。而且以前比如讲郑东新区什么的,鬼城现在不是鬼城了,开始堵车了。郑州现在建设航空物流枢纽,要搞一个全国最大的物流机场,如果机场是放到北京的话,成本肯定很高,北京什么地价?但是放到郑州,它地价便宜,周边可覆盖数亿人口,就可能有很大的辐射范围。所以,中国的问题很难是完全按照一个小国家或者是人家西方走过的,那个人口规模下面的成功的道路来衡量,比如说我们都需要沿海的分布,不一定的。我们讲的是两条腿,一条腿是行政的一条腿,会按照行政的体制来分布,还有是市场的一条腿,这两条腿在中国都是起作用的。城市化因为还有“三个亿”嘛,中央的文件里面讲还有三个亿人口要转移,其中有一个亿就地城市化。这三个亿的人口涉及到钱的问题,城市化要解决钱的问题——投融资。这个投资大概是多少?我每年跑十几个地方,这十几个地方跑下来基本上的感觉,也问了很多人,差不多一户算三口之家吧,比如说像浙江慈溪这种地方,房价一万,好的已近两万块钱一个平方了。像安徽大别山,六安金寨是中国将军县,这个县出了55个将军,因为它是张国焘红四方面军,不然的话,这个地方的将军会更多。到现在还是国家级贫困县。六安市五县两区里面的一个区也是贫困区,但是这种地方,问当地人,一般的要到城里面买房子,差不多六千块钱一个平方,一百平方米就是六十万。六十万是什么概念呢?县里面大概四五千块钱一个平方,县城都是这个价钱。假定就地城市化都是进县城为主,我采访了很多农民。农民一般不愿意进小镇的原因,是因为好的教学都集中在县城,晚上热闹,道路好,有人气,可享受公共资源。一个县城一定要到20万人口才会有相应的服务,就方便了。这跟英国不一样,英国可能一万人的地方就很舒适了,中国城市化一定要到很高的程度、公共服务均等化的时候小城市才有价值的。现在没有20万人口的城市,服务往往是不够的。

也就是说一个城镇经济上最小规模是20万。

:有了规模开始比较好玩了,它会内生许多服务,工作和生活相对讲就比较方便,各种各样的分工看得出比较细了,也有一定的就业了。传统农村的乡镇是很少有就业的,农村乡镇就是个集市,除了居住的功能以外很少有就业的机会,许多中西部乡镇就是这样的。大概十几二十万人的地方才达到要素的有效集中,所以周边人们都愿意到县城去买房子,四五千一平方米,中部地级市的地方五六千。问了一些进城农民,他们进城干了十几年,然后买了房子,很多年前买的,那时候三千块钱一平方,现在的价格是六千,他觉得很赚。再加十万块钱装修、买家具再十万块,然后孩子上学,包括其他生活费用,差不多一百万吧。如果说一家三口是一百万,人均就是三十多万。当然,这个是分年份的,比如分十年廿年。但其实是不止这个数的,因为还需要有其他投入,包括物价的上涨,房价还有上涨。

中国区域之间、城乡之间的发展很不平衡,怎么看待城市化与经济增长的关系?

:中国很多组织的东西还不完善,如果加以改善,制度红利还是有的。通过这些东西的完善达到年经济增速7%,甚至按照林毅夫讲的那个潜在增长率,都是有可能的。因为下面的冲动还是很大,这里举两个县的例子。大别山是安徽较落后的地方,其中的金寨县,大别山最高的山峰就在它那里,整个安徽有7个5A级的景区,一个在那里。京九线本来拉直的话应该是穿过它,以前因为李先念是湖北人,由于一些政治因素往湖北弯了一弯。现在动车已经穿过金寨县了,这个县是全国人大对口援助的,如今去那里非常方便。现在他们县干部意图已经很清楚,就是做生态,做旅游。种茶树生产茶籽油,很高档、经济价值很高,它以后的产业全部都跟自己的资源有关,走这条路,他们已经很清楚了。金寨隔壁一个县叫霍邱县。安徽的地形很有意思,流经两条河流,一条是淮河,一条是长江。淮河以北叫淮北,长江以南叫皖南,它们位居皖中,正好是在中间,大别山是分水岭,北边流到淮河,南边流到长江。大别山往北流过去,流经霍邱县入淮河,在这个县境里面发现了全亚洲最大的铁矿。原来勘探只到地下五百米,现在勘探到一千五百米,发现这个矿非常之大,在其他地方的炼铁厂、炼钢厂关停,中小规模全部关闭的时候,居然还给它上了三百万吨的炼钢厂,就地利用它的矿。它是低品位的,20%几的品位,人家进口的50%几,尾矿废料把大片的农田堆掉了。所以他们现在搞思路转化,怎么把尾矿处理好,把这个尾矿变成砖或者变成做水泥的原料,因为它利用淮河可以降低运输成本,它周边的城市化率只有30%,就是利用周边的城市化迅速增长的这样一个机会,他们设计了整个一条产业线路。其实地方上增长的冲动之强,尽管跟前几年相比显然已经内敛了许多。这些领导包括他们上级的六安市的市长,意识很清楚,他刚上任一年不到,上来第一件事情就搞生态文明示范城市,就争取要搞这个。他认为我已经穷了,我赤脚追人家都追不上了,我一定要换一种做法。既要发展经济,同时要保持生态,生态经济化,经济生态化。所以坚定贯彻这种理念。地方政府的执政能力之强,很多时候确实如此。现在中央讲比如说你办公室多少面积,局级干部三十平米不能超过,他原来的办公室很大,有套间,现在就把那个房间退出来了,另外一个变成会议室,党建学习活动室。处长就几个人办公了,一个秘书长说他原来做这个官,工资不高,但是隐性收入很好,而且社会地位挺高的。现在隐性收入都没有了,不能吃东西了,实际收入减了一大块。不光是这个地方,其他的县,几乎县里面最好的宾馆,或者是地级市的宾馆,都减少了30%~40%的收入。因为中央“八项规定”,奢侈的公费消费基本上少了许多。管得很严,真的是很起效果的。其实结构分析很有意思,现在还看不出市场自己培育的哪一块能够作为增量来填补这个东西,而且成为一个成长性的东西还看不出来。但是,中国国家之大,如果说在政治上不是特别强而有力的话,这个国家肯定就会涣散;经济上如果真的要把市场作为一个决定性的力量坚持下去,在很多方面就要真正把配套做上去。在中国现在存在很多约束条件的情况下,能想到的比较可行的思路也就不过如此了。这种思路的有效性当然我们还要拭目以待,但关键是执行。在当下中国,发展可能需要取一个比较可行的道路,而只好牺牲一些最“理想”的东西。所以我们的基本观点就是中国经济还会增长,而且增长的很大的动力是来源于城市化,来源于大量的农民,大量进城的人,来源于他们的生产和消费。但是必须要从原来的土地城市化转换到人的城市化,所谓人的城市化本质上是利益分配,是一个利益公平和均等化的问题,必须要在机会和公共服务、资金上、财政上给予保障,这是今后改革的重点。否则像土地制度改革、户籍制度改革都是空的,财政制度改革一定要跟这些东西挂钩,最后真正落实到13亿人身上去,这才是靠谱的。

 

参考文献

[1]Edward Glaeser2011,中文版2012,《城市的胜利》,时报文化出版企业股份有限公司。

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